Da 1° luglio al 31 dicembre l’Italia presiederà il Consiglio UE. Molte sono le iniziative in corso ed è stato avviato un dibattito parlamentare e un confronto in commissione che ha incluso diverse audizioni sia di rappresentanti del Governo e delle istituzioni che dei sindacati, degli imprenditori e delle forze sociali che potranno giocare un ruolo significativo.
Qui di seguito la mia relazione conclusiva su questo percorso.
RELAZIONE ILLUSTRATIVA DELL’AFFARE ASSEGNATO N. 227
CONCERNENTE IL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA COMMISSIONE PER IL 2014 E LA RELAZIONE PROGRAMMATICA DEL GOVERNO SULLA PARTECIPAZIONE DELL’ITALIA ALL’UNIONE EUROPEA (2014) E LORO RISVOLTI SULLA POLITICA EUROPEA DELL’ITALIA
(Relatore: sen. Cociancich)
Premessa
L’affare assegnato n. 227, all’esame della 14a Commissione, verte sul Programma di lavoro della Commissione europea per il 2014 (COM(2013) 739) e sulla Relazione programmatica annuale sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea, relativa al 2014 (Doc. LXXXVII-bis, n. 2). I due documenti sono entrambi di natura programmatica e riguardano entrambi le politiche dell’Unione europea e i risvolti “ascendenti e discendenti” di tali politiche nei confronti dell’Italia.
Sul piano procedurale interno al Senato, si è ritenuto maggiormente proficuo congiungere l’esame dei due documenti, avendo entrambi la medesima natura programmatica, attraverso lo strumento regolamentare dell’affare assegnato.
Giova ricordare, in proposito, che già nelle scorse Legislature erano state avanzate proposte di modifica al Regolamento, volte a consentire un’analisi più tempestiva e approfondita della Relazione del Governo, attraverso la soppressione della norma del Regolamento che prevede l’esame congiunto della Relazione con il disegno di legge comunitaria annuale.
Successivamente, con la legge comunitaria 2009, la Relazione sulla partecipazione dell’Italia all’UE è stata scissa in due: una Relazione consuntiva e una Relazione programmatica.
In tale nuovo contesto, alla Camera dei deputati, la Giunta per il Regolamento ha stabilito (il 14 luglio 2010) che l’esame della Relazione programmatica del Governo dovesse essere slegato da quello della legge comunitaria, e dovesse invece essere congiunto con l’esame del Programma annuale di lavoro della Commissione europea.
È anche in quest’ottica che l’esame congiunto della Relazione programmatica e del Programma di lavoro della Commissione europea appare più utile nel valutare le priorità politiche dell’Italia per l’anno di riferimento.
Peraltro, sul Programma di lavoro della Commissione europea per il 2014, la 14a Commissione ha già avviato l’esame, con la seduta dello scorso 27 novembre 2013 e con le successive audizioni informali del Presidente della Commissione agricoltura del Parlamento europeo Paolo De Castro e delle organizzazioni sindacali CGIL, CISL e UIL, cui ne seguiranno altre.
L’intento insito in questo esercizio di approfondimento sul Programma della Commissione europea per il 2014 è quello di raccogliere le indicazioni dei vari stakeholder sulle priorità di interesse nazionale su cui concentrare l’attenzione del Parlamento e del Governo nel corso del 2014, soprattutto in vista del Semestre di Presidenza del Consiglio UE che spetterà al nostro Paese a partire dal prossimo luglio.
La Relazione programmatica 2014
Proprio il Semestre di Presidenza italiana dell’UE – che, com’è noto, prenderà l’avvio il prossimo 1° luglio e si concluderà il 31 dicembre – costituisce il perno centrale su cui ruotano i contenuti della Relazione programmatica sulla partecipazione dell’Italia all’UE presentata dal Governo per il 2014.
La presentazione della Relazione è prevista dall’articolo 13, comma 1, della legge n. 234 del 2012, nel quale si stabilisce che essa debba riportare:
- gli orientamenti e le priorità che il Governo intende perseguire nell’anno successivo, con riferimento agli sviluppi del processo di integrazione europea, ai profili istituzionali e a ciascuna politica dell’Unione, tenendo anche conto delle indicazioni contenute nel programma legislativo e di lavoro della Commissione europea, e conferendo specifico rilievo alle prospettive e alle iniziative relative alla politica estera e di sicurezza comune e alle relazioni esterne dell’Unione;
- gli orientamenti che il Governo ha assunto o intende assumere in merito a specifici progetti di atti normativi e documenti di consultazione, già presentati o la cui presentazione sia prevista nel programma di lavoro della Commissione;
- le strategie di comunicazione e di formazione del Governo in merito all’attività dell’Unione europea e alla partecipazione italiana all’Unione europea.
La Relazione programmatica 2014 risponde dettagliatamente a tali disposizioni, e intende – come del resto evidenziato dal ministro Moavero nella premessa al documento – “dare attuazione sostanziale, non solo formale, alla legge 234”. Essa si propone pertanto come passaggio fondamentale per assicurare “quel salto qualitativo nei rapporti tra Governo, Parlamento e Regioni” di cui la nuova normativa sulla partecipazione dell’Italia all’UE intende creare le condizioni materiali, “associando maggiormente gli organismi legislativi ai processi di formazione e attuazione della normativa UE” e rafforzando in tal modo “la legittimità democratica dell’architettura istituzionale e della stessa azione dell’Unione”, oltre a rendere il sistema Italia nel suo insieme “più correttamente partecipe delle politiche europee e in grado di incidere sulla loro definizione”.
I contributi forniti dalle varie Amministrazioni competenti per materia o settore sono stati, nella quasi totalità dei casi, elaborati a cura dei vari Nuclei di valutazione, costituiti nel corso del 2013 in base alle previsioni dell’articolo 20 della legge n. 234, e la Relazione tiene pienamente conto dei documenti base predisposti dalle Istituzioni dell’Unione e in particolare del Programma legislativo e di lavoro della Commissione europea, i cui contenuti vengono presentati in forma sintetica in un’apposita appendice (circostanza che avvalora l’esigenza di un esame congiunto in questa sede).
La Relazione è suddivisa in tre capitoli. Il primo esamina gli aspetti base dell’organizzazione e preparazione della Presidenza semestrale italiana, le scadenze istituzionali dell’Unione, i principali impegni per quanto attiene al coordinamento delle politiche macroeconomiche e le prossime tappe nel processo di riforma e di approfondimento dell’Unione economica e monetaria.
Il secondo capitolo espone gli orientamenti e le priorità per le varie politiche dell’Unione: mercato interno e competitività (tutela della libera concorrenza, politica commerciale comune, politiche per l’impresa, energia, ricerca, innovazione e sviluppo tecnologico, spazio, trasporti, agenda digitale, agricoltura e pesca, semplificazione regolamentare e amministrativa); politiche con valenza sociale (occupazione e coesione economica e sociale, ambiente, protezione della salute e dei consumatori, istruzione, formazione, gioventù e sport, cultura e turismo); spazio di libertà, sicurezza e giustizia; dimensione esterna dell’Unione; allargamento a nuovi Stati membri.
Il terzo capitolo illustra le priorità con riferimento agli adempimenti dell’Italia nell’ambito della partecipazione all’Unione, soffermandosi in particolare sulla necessità di ridurre il numero di procedure d’infrazione al diritto europeo pendenti e di rafforzare il contrasto alle frodi nei settori oggetto di finanziamenti europei, e indica le attività di comunicazione e informazione ai cittadini, di particolare rilievo, in vista delle imminenti scadenze elettorali europee.
La struttura della Relazione è resa ulteriormente efficace e fruibile da taluni accorgimenti grafici, primo fra tutti l’inserimento, per ciascun settore di attività dell’Unione, di riquadri in cui sono elencate le possibili priorità settoriali per il Semestre italiano di Presidenza, ovviamente da rivedere alla luce dei prossimi appuntamenti istituzionali e dei risultati del Semestre di Presidenza greca, ora in corso.
Il principale elemento di novità della Relazione – frutto di un eccellente lavoro di coordinamento da parte dei Nuclei di valutazione e del Dipartimento per le politiche europee – è rappresentato dal livello di dettaglio con cui sono elencate, per ogni settore, le iniziative legislative in corso di esame e quelle di imminente presentazione, fornendo per ciascuna di esse elementi informativi sui negoziati in corso e sulla posizione assunta dal Governo, o una prima valutazione sulla condivisibilità e il rilievo delle proposte che la Commissione intende adottare. La Relazione rappresenta in tal senso un importante punto di riferimento per quella che sarà la partecipazione del Senato al processo di formazione della normativa europea; al contempo – e anche questo rappresenta un segnale della massima importanza –, nel presentare la posizione del Governo su specifici dossier legislativi (dal brevetto europeo ai servizi portuali, dai medicinali alla Procura europea), non mancano i richiami puntuali al lavoro che il Senato stesso ha svolto in fase ascendente, e al contributo che le Commissioni parlamentari, attraverso atti di indirizzo sempre più puntuali e dettagliati, hanno fornito nel “creare” o nel “rafforzare” una specifica posizione negoziale.
Il Programma di lavoro della Commissione UE per il 2014
Come già rilevato nella seduta del 27 novembre 2013, il 22 ottobre 2013 la Commissione europea ha presentato il suo programma annuale di lavoro per il 2014. Ad esso sono allegati cinque elenchi contenenti tra l’altro le proposte legislative la cui approvazione è ritenuta prioritaria e una serie di nuove iniziative che la Commissione intende presentare nel 2014.
A cinque anni dall’inizio della crisi finanziaria mondiale, l’Unione europea comincia a dare segni di ripresa economica. Si tratta però di segnali ancora troppo deboli per avere effetti benefici sulle persone più colpite, in particolare i giovani disoccupati, e in tal senso – secondo la Commissione europea – occorrerà consolidare i risultati fin qui ottenuti e portare avanti il processo di riforma negli Stati membri che subiscono le maggiori pressioni. Sotto questo profilo, il 2014 dovrà essere un anno di realizzazioni e risultati concreti, e le numerose proposte di rilancio della crescita ancora in sospeso dovranno essere adottate e attuate in tempi rapidi.
In termini pratici la Commissione europea lavorerà per accelerare l’adozione delle proposte legislative presentate, assicurare l’avvio e l’operatività tempestiva dei nuovi programmi di finanziamento e intensificare la cooperazione con e tra gli Stati membri per attuare la strategia Europa 2020 nel quadro del Semestre europeo. Nel 2014 la Commissione condurrà anche attività esplorative in una serie di settori in modo da preparare il terreno alle decisioni che il prossimo Parlamento e la prossima Commissione saranno chiamati a prendere, per esempio spianando ulteriormente la strada verso un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita articolata attorno a quattro pilastri: economia, bilancio, banche e Unione politica.
Per quanto riguarda le priorità per il 2014, il Programma le suddivide in 4 settori: Unione economica e monetaria; crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; giustizia e sicurezza; azione esterna.
Oltre a consolidare il nuovo sistema di governance economica dei conti pubblici, completato ora con l’attuazione del “Two-Pack”, concernente gli Stati dell’Eurozona, a cui dal 1° gennaio 2014 si è aggiunta la Lettonia come 18° Paese, nell’ambito del settore bancario e finanziario, nel 2014 verrà data la massima priorità all’attuazione del meccanismo di vigilanza unico e dell’accordo sul meccanismo di risoluzione unico. La Commissione continuerà a lavorare sulla revisione della regolamentazione sulla vigilanza finanziaria, concentrandosi sulle riforme strutturali delle banche, sul sistema bancario ombra e sui finanziamenti a lungo termine. Inoltre, la Commissione lavorerà per favorire il finanziamento dell’economia reale, facilitando il ricorso agli strumenti finanziari ai fondi dell’Unione. Un’altra priorità consisterà nell’intensificare la lotta contro il lavoro sommerso, la frode e l’evasione fiscale.
In ordine all’obiettivo della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, l’azione della Commissione si svilupperà nel solco dei programmi del nuovo Quadro finanziario pluriennale, tenendo a mente le priorità della strategia Europa 2020 e il nuovo approccio dei fondi strutturali legato al raggiungimento di risultati tangibili e misurabili nei singoli Stati membri. Analogamente, la Commissione darà il suo contributo nell’ambito della politica agricola comune, della disoccupazione giovanile e della iniziativa “Garanzia per i giovani”, l’economia verde, le TIC, la sanità e l’assistenza sociale. Per rimanere competitiva sulla scena mondiale, l’Unione dovrà sostenere gli investimenti in ricerca e innovazione, dando piena attuazione al programma Orizzonte 2020, creare migliori condizioni economiche e di mercato e coordinare meglio gli sforzi nazionali. La Commissione condurrà un’analisi approfondita delle strozzature e delle opportunità in modo da orientare le priorità future. A tutto ciò vanno affiancati un mercato unico correttamente funzionante ed eque condizioni concorrenziali, un’amministrazione pubblica efficiente e una regolamentazione prevedibile e moderna, aspetti che la Commissione ritiene particolarmente centrali. La Commissione continuerà a lavorare allo statuto di una mutua europea per garantire pari condizioni concorrenziali tra le imprese.
Nel’ambito delle azioni della Commissione volte a favorire la competitività, soprattutto a sostegno delle PMI, il programma REFIT (Regulatory Fitness and Performance) riveste particolare importanza. La Commissione ha esaminato il corpus legislativo dell’UE e ha proposto misure di semplificazione e razionalizzazione per promuovere un clima imprenditoriale più favorevole.
Per un mercato unico pienamente integrato occorrono investimenti infrastrutturali pubblici e privati, un quadro normativo chiaro, migliori competenze e investimenti in ricerca, innovazione e sviluppo. L’attuazione del meccanismo per collegare l’Europa permetterà di sfruttare il bilancio dell’UE per attrarre gli investimenti privati in infrastrutture di rete strategiche.
Entro il 2014, il mercato dell’energia dovrà essere completamente integrato, con la garanzia aggiuntiva di collegamenti energetici con altri Stati membri e con particolare attenzione alla vendita al dettaglio dell’energia e all’efficienza energetica. Per quanto riguarda le telecomunicazioni, a settembre la Commissione ha presentato una proposta che apre la strada verso la creazione, entro il 2015, di un mercato unico delle telecomunicazioni digitali, in grado di stimolare la produttività. Nel 2014 dovrà inoltre essere dato impulso alla politica ambientale, anche per riaffermare la leadership dell’Unione in vista dei negoziati per l’accordo internazionale sul clima nel 2015.
Nel contesto della sicurezza e della giustizia a tutela dei cittadini, sarà essenziale garantire l’applicazione effettiva del diritto dell’Unione e rafforzare la cooperazione tra le autorità nazionali. La cooperazione dovrà agevolare la lotta contro la criminalità e la corruzione, contrastare la minaccia terroristica e assicurare il rispetto dei diritti fondamentali. Le tragedie di cui il Mediterraneo è troppo spesso teatro, come l’ultima al largo di Lampedusa, evidenziano la necessità dell’intervento europeo e di misure più incisive che impediscano la perdita di vite umane in mare.
L’efficacia dei sistemi giudiziari, la sicurezza e la determinazione nella lotta contro le frodi concorrono a sostenere l’economia, al pari di strategie efficaci volte a rafforzare la fiducia e la salute dei consumatori. La proposta della Commissione sulla Procura europea va nel senso di una maggiore efficacia dell’azione penale per i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione. Nel 2014 termina il periodo di transizione previsto dal Trattato di Lisbona, e la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale diventerà parte integrante del sistema giuridico dell’UE.
Infine, nell’ambito dell’azione esterna, dopo l’adesione della Croazia, la Commissione continuerà a lavorare alla politica di allargamento nei Balcani occidentali e in Turchia. Nella politica di vicinato, di particolare importanza sono la firma degli accordi con l’Ucraina, la Moldova e la Georgia, a Est, e il sostegno al processo di transizione democratica, a Sud. Sul versante commerciale, la Commissione manterrà il ritmo dei negoziati con i principali partner, continuerà a lavorare in vista della 9a Conferenza ministeriale dell’OMC del prossimo dicembre sulla facilitazione degli scambi e darà nuovo impulso ai negoziati multilaterali.
Nell’ambito dell’assistenza allo sviluppo e degli aiuti umanitari, l’Unione rimane complessivamente il più grande donatore al mondo. La Commissione europea si sta preparando per affrontare nel 2014 gli importanti negoziati in vista del vertice sugli obiettivi di sviluppo del millennio e sugli obiettivi di sviluppo sostenibili, del nuovo accordo internazionale sul clima e del quadro d’azione post-Hyogo per la gestione del rischio di catastrofi. Nel 2014 sarà inoltre prioritario avviare la riflessione sul futuro delle relazioni ACP-UE all’indomani del 2020.
Quando agisce all’unisono, infatti, l’Unione è in grado di esercitare una maggiore influenza. Perché ciò avvenga è essenziale garantire la coerenza tra la dimensione interna ed esterna delle sue politiche. In tal senso sarà importante puntare a un mercato unico della difesa e allo sviluppo di una base industriale della difesa europea in grado di contribuire, tra l’altro, alla crescita e all’occupazione.
